全国各省区市人大常委会创新工作经验做法拾零 -ag凯发k8国际

创新立法工作 筑牢治理基石

——全国各省区市人大常委会创新工作经验做法拾零

他山之石，可以攻玉。随着人民代表大会制度的不断完善，全国各省区市及其各市州、县市区人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，深入贯彻党的十九大和十九届历次全会、中央人大工作会议精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持工作创新，依法履职尽责，主动担当作为，各项工作取得了许多经验和成绩。我们将这些经验整理刊出，谨以开拓思路、促进工作。

山东省

协同立法共保“黄河水”，沿黄九市同谋“齐鲁策”

6月24日，山东沿黄九市“黄河水资源保护与集约节约利用”协同立法视频会议召开，系统谋划山东省黄河流域生态保护和高质量发展协同立法工作，以更高质量、更大力度、更实举措推进立法协同，充分发挥立法在山东省黄河流域生态保护和高质量发展中的引领、推动、规范、保障作用。

六大“困难”急需立法“解题”。山东省位居黄河流域下游，黄河流经山东省9个市、25个县（市、区），自菏泽市东明县流入，在东营市垦利区注入渤海，流域面积1.83万平方公里，河道长628公里。多年来，山东省在黄河生态保护方面积累了丰富的经验和做法，但当前山东省黄河流域仍存在一些困难和问题。“少”，受黄河水量以及配额的限制，水资源短缺问题突出，供需矛盾日益加剧。“低”，水资源集约节约利用效能低，统一调配方式也比较粗放，高效节水型社会未真正形成。对比外省的先进经验，像差异化水价、水权交易机制等市场化、创新性、精细化节水激励措施、水资源优化配置方式还未真正建立并发挥其优势作用。“散”，各地在落实相关标准和指标上不到位，水沙滩岸系统治理还需进一步统筹推进。“险”，黄河山东段作为地上河，流域水环境治理任务、水灾害防御形势仍然严峻繁重，黄河三角洲整体性生态退化风险加剧。“乱”，河务、水务、生态环境、农业农村、自然资源、城市管理等部门，围绕黄河各有诉求、各有要求，“九龙治水”问题仍然存在。同时，违规取水、超量取水问题多发。“弱”，基层水资源管护力量相对薄弱，难以形成健全、常备的人员队伍。2018年机构改革后，乡镇水利站职能并入乡镇综合服务站，对口的部门和职能变多，但专项职能有所弱化。

省市打出保护黄河“立法组合拳”。2021年以来，山东省打出保护黄河“立法组合拳”。省人大常委会接续出台东平湖保护条例、节约用水条例、南四湖保护条例，初次审议省黄河三角洲生态保护条例，“两湖一水一洲”地方立法构建起山东省黄河流域生态保护和高质量发展地方立法体系的四梁八柱。同时，相关设区的市也积极作为。济南先后制定水资源管理条例、河道管理保护条例、节约用水条例等七件地方性法规，小切口破解本市水资源短缺难题；淄博系统修改水资源保护管理条例、多部水库保护管理条例，进一步强化取水许可管理、依法加强水源地保护；东营出台黄河三角洲国家级自然保护区条例、黄河三角洲生态保护与修复条例等，依法加强对黄河三角洲的生态保护；济宁、聊城制定水环境保护条例，全面保护和改善本市水生态，治理水污染防治突出问题；泰安受省人大常委会委托，高质量完成省东平湖保护条例草案起草和前期调研、论证、修改各项工作，为护卫黄河安澜贡献泰安力量；德州出台湿地保护条例，为本市湿地生态系统保护提供法治保障；滨州市人大常委会依托滨州学院立法服务基地，举办黄河流域生态保护和高质量发展立法研讨会，取得诸多理论成果，推动形成更多共识；菏泽制定城市供水条例，以解决供水实践中的现实问题为导向，规范城市供水、用水管理。

协同立法交出一份满意“黄河”答卷。今年3月11日，十三届全国人大五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》。这次地方组织法修改增加规定：省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。这意味着区域协同立法在国家法律层面予以确立。目前，在山东省市两级人大共同努力下，黄河水资源保护与集约节约利用主题协同立法工作进展顺利，各市法规草案如期报请市人大常委会会议初次审议。从提供的草案初稿看，九市贯彻“主题协同、特色鲜明”的立法工作思路，基本采取了“小切口”“小快灵”的立法模式，因地制宜解决实际问题，体现地域特色。

 

江苏省

这三部条例全国首创“不一般”

近日召开的江苏省十三届人大常委会第三十一次会议表决通过了8项地方性法规、法规性决定，是本届以来立法成果最丰富的一次。其中，《江苏省行政程序条例》《江苏省哲学社会科学促进条例》《江苏省对台经济文化交流合作促进条例》为全国首创。3部创制性条例在一次常委会会议上集中通过还是首次。

创制性立法一直是本届江苏省人大常委会关注的重点。截至目前已完成创制性条例32部，首创性条例12部，仅2022年就有7部条例在全国率先出台。

江苏是如何做到的？从这3部创制性立法中，我们或可窥见近年来江苏在立法工作中的典型做法、创新举措。

坚持人大主导立法。全国哲学社会科学领域首部综合性地方性法规——《江苏省哲学社会科学促进条例》在既无上位法作为依据，又无兄弟省市法规可借鉴的情况下，仅用一年时间就顺利出台，江苏省人大在其中的主导作用十分明显。

2021年7月，省委常委会审议通过的《江苏省人大“十四五”工作规划》，将《江苏省哲学社会科学促进条例》列为2022年立法工作计划正式项目，省人大常委会主任会议明确条例由省人大常委会法工委牵头组织起草，省委宣传部、省社科联参与制定。在省人大常委会法工委主导下，通过座谈、咨询、论证、协商等多种方式，广泛征求和充分听取社会各方面意见建议，最大限度吸纳民意、汇集民智。

条例紧紧围绕“哲学社会科学”“促进”这两个关键词和“保障”这一个核心内容，从人才保障、资金支持、制度推进等方面着手，将江苏近年来在推进哲学社会科学事业上积累的宝贵实践经验融入其中。条例要求健全哲学社会科学教学科研骨干培训研修制度，提高各类人才计划中哲学社会科学人才的比重；设立省社会科学基金，用于资助哲学社会科学研究和人才培养；加大对基础研究成果和重大原创成果的奖励力度等，为江苏哲学社会科学的繁荣发展提供法治保障。

发挥立法“试验田”作用。《江苏省行政程序条例》是江苏贯彻落实国家和省法治政府建设相关要求，出台的首部省级法规。条例对行政机关在行使行政职权中所遵循的方式、步骤、时限和顺序作了全面规范。

作为又一部江苏在全国率先开展的立法项目，《江苏省行政程序条例》的立法中，在不与上位法相抵触的情况下，体现出改革方向上的引领性。围绕国家法治政府建设实施纲要和江苏相关配套实施纲要的新的更高要求，对符合发展方向的，条例勇于推进制度创新：把优化简化行政审批流程和实行告知承诺等写入条款，把江苏经验固化为法规规范，进一步推进政府治理规范化、程序化。

同时，在上位法和国家政策框架范围内，条例围绕严格规范行政权力运行、维护人民群众合法权益等方面探索创新举措。尤其是通过优化框架结构，对多种不同行政行为的履职程序，尽可能提炼出一般性要求，减少不必要的程序重复。比如在启动行政程序时，可以依职权启动，也可以依申请启动；又比如行政机关在作出减损当事人合法权益或者增加当事人义务的行政行为前，应当告知当事人拟作出的行政行为的主要内容、理由和依据，听取当事人的陈述和申辩。

通过在立法中的一系列先行先试，江苏为国家将来制定行政程序法典作出有益探索，也为健全行政程序制度，加快推进法治政府建设作出江苏贡献。

及时有效解决实际问题。《江苏省对台经济文化交流合作促进条例》是在江苏已有的保护和促进台湾同胞投资和昆山深化两岸产业合作试验区等立法基础上，围绕新形势、新部署、新要求，进行的又一次全国首创的立法项目。

江苏省人大主动适应深化合作交流的新形势，在条例制定中，由过去所侧重的经济领域向文化、青年等领域深化拓展。通过一系列制度设计，推动两岸同胞心灵契合，增进台湾同胞对祖国大陆、对和平统一的情感认同。

 

广东省

1＋n为“菜”立法开先河

7月27日，《广东省粤菜发展促进条例（草案）》（以下简称条例草案）首次提请广东省人大常委会会议审议。这部只有22条的地方性法规，先后修改了23稿，旨在以高质量立法促进粤菜产业高质量发展。值得关注的是，广东不仅率先在全国为促进某一菜系发展专门立法，还创新“1 n”模式推进省市协同立法，“烹”出立法“广东味道”。

条例草案的亮点有哪些？本次立法，主要针对粤菜发展中品牌建设和保护不足、传统技艺传承创新支持力度不够等突出问题，以及预制菜产业发展、餐饮企业业态创新等新情况新问题，有针对性地作出规定，力求推动解决粤菜发展促进过程中的重点难点问题。

在粤菜餐饮品牌建设与保护方面，条例草案明确省人民政府商务部门应当加强粤菜餐饮品牌建设，根据实际组织开展粤菜名店、名品、美食街（城）等评选，并向社会公布评选结果。在粤菜预制菜品牌培育和研发方面，条例草案规定相关部门应当根据本地特色农业和粤菜品牌优势，建立预制菜产业项目库，培育预制菜知名品牌和示范企业。粤菜产业发展离不开人才，条例草案指出，要将预制菜产业人才培养纳入“粤菜师傅”工程，鼓励有条件的高等学校、职业学校（含技工学校）设立相关专业以及课程，加强多专业融合发展的学科建设，支持符合条件的“粤菜师傅”接受高等学历教育，培养具有学术研究能力的高层次专业人才。此外，职业学校（含技工学校）、培训机构应当加强师资队伍建设，培养、引进实践经验丰富的“粤菜师傅”担任专职或者兼职教师，完善场地设施、实训工位等配置。粤菜文化的传承传播也是本次立法关注的重点，条例草案规定了相关部门在非物质文化遗产和老字号保护传承、传统制作技艺传承创新、地方传统特色小吃保护传承以及文化传播等方面的内容，如：鼓励机场、车站、码头、广场、高速公路服务区等公共场所为宣传粤菜文化提供便利等。

“1 n”立法模式如何运作？目前全国各地开展的协同立法，大多在同一行政层级间展开，打破地域、行政壁垒共同解决环保等领域的问题。2021年底，广东汕头、潮州、揭阳三市就潮剧保护传承协同立法，开创全国文化领域地方协同立法先河。在此基础上，今年广东以促进粤菜发展为切入点，率先迈出省市协同立法的第一步。

广东省人大法制委副主任委员、常委会法工委主任李柏阳解释说，此次就促进粤菜发展探索省市协同立法实行“1 n”模式，其中“1”就是省条例，围绕粤菜人才培养、产业发展和文化传承，重点解决粤菜发展中的共性问题，将推进“粤菜师傅”工程中行之有效的政策举措固化为法规条文，弘扬发展粤菜文化，助力就业创业和乡村振兴；“n”则旨在鼓励相关地市瞄准粤菜分支，在省条例基础上结合实际制定法规解决具体问题。

针对协同立法中的不少关键问题，省条例已作出原则性规定，地市条例则结合实际进行细化。例如省条例提出，各地市要建立跨行政区域的协作机制，江门、潮州、梅州在条例中则明确规定建立联席会议制度的具体内容；省条例提出，要建立粤菜菜品名录，各地市均细化名录制度，其中，梅州条例还进一步明确了名菜名录的认定程序和动态管理机制。与此同时，各地市也结合当地实际对一些特色内容作出补充规定。例如江门、汕头、潮州均创新提出发挥信息平台的支撑作用，推动产业信息共享。在经费保障方面，佛山、梅州提出设立专项资金，汕头则把设立发展引导资金写入条文。

8月9日至11日，广东省人大常委会第十四期地方立法工作培训班暨粤菜发展促进省市协同立法实务研讨班在广州举行，21个地市及自治县人大常委会的立法工作者展开集中研讨，共同探讨解决这一新型立法模式实践中的重点问题，全省立法工作者也提出进一步优化的建议。

 

江西省

立法守望“落霞与孤鹜齐飞”

“落霞与孤鹜齐飞，秋水共长天一色。”这句传唱千古的名句，描述的就是江西南昌的候鸟。江西省候鸟资源丰富，是冬候鸟、夏候鸟重要栖息地和迁徙停歇地，鄱阳湖被誉为“候鸟天堂”，遂川县营盘圩有“千年鸟道”之称。每年，全球98%以上的白鹤、95%以上的东方白鹳、70%以上的白枕鹤、60%以上的鸿雁等数十万只候鸟飞抵鄱阳湖越冬，遂川鸟道、五指峰鸟岭过境候鸟达300万只以上。

候鸟是江西一张亮丽的生态名片，保护候鸟对江西来说意义重大。江西省高度重视候鸟等野生动物保护管理工作，连续多年召开全省湿地、候鸟保护工作电视电话会议，2012年、2019年、2020年3次修改《江西省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》，2019年作出将白鹤确定为“省鸟”的决定，为保护候鸟家园营造了良好的法治氛围。

为了更好保护候鸟资源，树立鄱阳湖候鸟品牌，为我国乃至全球候鸟，特别是白鹤、东方白鹳等珍稀候鸟及其栖息地保护作出“江西贡献”，江西省人大常委会于2021年上半年启动候鸟保护立法，于同年9月进行一审。2021年11月19日由省十三届人大常委会第三十四次会议通过《江西省候鸟保护条例》，自2022年1月1日起正式施行。

《江西省候鸟保护条例》（以下简称条例）是我国首部针对某一类野生动物保护进行的立法，为候鸟保护提供了坚实法治保障。条例进一步明晰候鸟保护工作责任，将候鸟保护工作纳入县级以上人民政府林长制责任范围，并与河长制湖长制工作相衔接，建立综合协调机制，研究、协调、解决候鸟保护工作中的重大问题，推动各有关部门共同做好候鸟保护工作。

同时，为明确候鸟及其栖息地保护措施，条例针对冬候鸟分布区一般较为集中、夏候鸟分布区相对零散的状况，规定省林业主管部门划定并公布候鸟集中分布区及范围，采取相应保护措施，保护、恢复、修复候鸟生存环境；鄱阳湖区域以及其他候鸟集中分布区的县级以上人民政府在极端环境时对栖息地采取特殊保护措施，通过栖息地改造、生态补水、人工投食等措施，适当改善候鸟生存环境。此外，条例规范了观看、拍摄候鸟的行为，科学设置候鸟观鸟点、观看路线，引导公众文明观鸟。

“花暖青牛卧，松高白鹤眠。”白鹤在我国传统文化中向来是高雅、飘逸的代名词，也是江西省候鸟“大家族”的重要一员。为突出对白鹤的特别保护，条例设立“江西省白鹤保护宣传周”，以提高公众保护白鹤的意识。同时，要求保障白鹤的食物资源供给，加强对鄱阳湖区白鹤喜食生物的调查和监测，改善白鹤食物生长环境。

对江西而言，候鸟既是重要的保护对象，又是宝贵的旅游资源，如何在保护好候鸟的前提下开发其生态价值？条例确立政府投入机制、候鸟致损补偿机制，建立候鸟生态价值实现机制，明确县级以上人民政府在科学设置观察范围、规范观鸟行为、减少对候鸟干扰的前提下，可以通过举办观鸟周、观鸟赛等活动，开发生态观鸟旅游资源，打造观鸟生态产品，推动候鸟生态产业化。同时，为切实落实候鸟保护规章，条例还对候鸟集中分布区、重要栖息地候鸟保护实行网格化管理，推动区域执法协作，及时有效查处破坏候鸟资源的违法行为；建立候鸟保护约谈机制，明确对候鸟资源保护工作不力、问题突出、群众反映强烈地区的约谈和整改制度，从而有效压实候鸟保护责任，促进候鸟资源保护。

条例的出台实施，让江西省的候鸟保护工作迈上了新台阶。据悉，江西省充分运用5g、gps、无人机、地理信息系统、鸟类ai识别等科技手段，推进湿地候鸟保护信息化建设，完善远程实时监控视频网络，构建“天空地”一体化的候鸟监测巡护体系，基本实现鄱阳湖区重点区域候鸟监控全天候、全方位、全覆盖。

 

贵州省毕节市

国家立法直通车的“毕节实践”

毕节地处川、滇、黔三省接合部，是乌江、北盘江、赤水河发源地，多民族聚居、历史文化璀璨、红色资源富集，是国家确定的乡村振兴“试验区”。2021年7月，毕节市人大常委会被确立为全国人大常委会法工委基层立法联系点，这是全国人大常委会法工委在贵州省设立的首个国家级基层立法联系点。

在基层立法联系点工作中，践行全过程人民民主需要积极宣传发动、畅通渠道、鼓励激励，通过各种形式广泛收集群众关于国家立法的原汁原味心声。

为此，毕节市人大常委会组织开展一系列活动，通过普法宣传促进群众“愿意提”。把坚持征求意见建议与普法宣传相结合，发放宣传手册8000余册，开展问卷调查200余次，依托网络宣传推送法律法规2万余条，积极讲好群众身边的法律案例，有效提升群众法律意识和参与立法意识，群众对法律意见征求实现了从“不想提”到“我要提”的转变。

为了畅通渠道实现“能够提”，毕节市人大常委会在全市有针对性地选择有代表性的部门、乡镇、社会组织、村居设立34个基层立法联系点，实现群众在“家门口”为立法建言。同时，采取调研座谈、设置民意征集箱、互联网征集等方式，广泛征求基层群众、行业协会等意见建议，方便群众参与国家立法。截至目前，已收集各类意见建议1000余条。

为持续鼓励引导群众积极参与立法，毕节市人大常委会激励推动“持久提”。专门建立立法意见建议采纳情况反馈激励机制，群众提出立法意见建议获得国家立法机关采纳的，及时通过电话或书面向其反馈，并以颁发k8凯发天生赢家的荣誉证书、寄送感谢信或给予物质奖励等形式，持续鼓励引导群众踊跃参与立法，让基层立法联系点成为助推国家立法的“源头活水”。

践行全过程人民民主、推动民主立法走深走实，需要强化队伍建设，需要吸收借鉴各方经验力量，确保立法质量不断提高。

为了强化队伍建设提质，毕节市人大常委会在推进基层立法联系点建设中，探索建立以村（居）“两委”班子、人大代表、政协委员、乡贤寨老、法律工作者、网格员、联户长、调解员、志愿服务者等为主体的立法信息员、立法宣传员、立法咨询员三支“立法队伍”，切实夯实基层立法联系点队伍力量。同时，采取“走出去 引进来”的方式开展培训，使立法队伍熟悉和掌握立法过程、立法要求、立法原则等内容，确保所提意见建议有质量、用得上。

为确保基层立法联系点为国家立法所提意见建议具有建设性、实用性和可操作性，毕节市人大常委会定期或不定期组织专家会商。在组建的立法咨询专家库中，成员涵盖法律实务、行政执法、行业协会等领域人士。每当国家即将有重要的法律法规出台时，毕节市人大常委会都会组织立法咨询专家对国家法律草案的合理性、可行性、通过时机以及基层群众提出的意见建议等进行分析会商，确保基层立法联系点为国家立法所提意见建议具有建设性、实用性和可操作性。截至目前，毕节市人大常委会立法咨询专家库共有专家86名，开展法律草案论证、立法意见建议会商20余次，累计提出200余条意见建议。

为用好帮扶资源，使立法工作得以提质，毕节基层立法联系点始终立足实际，用好市外帮扶资源推动民主立法。深化东西部协作，持续发挥广州对口帮扶毕节的优势作用，加大同广州市人大常委会的沟通联系，主动邀请广州市人大常委会帮助毕节市人大常委会定期开展干部培训，适时对基层立法联系点工作提供智力支持，提高立法质量和效率。

“法非从天下,非从地出,发于人间,合乎人心而已。”毕节市人大常委会在推进基层立法联系点建设、开展开门立法中，充分尊重人民意愿、倾听人民呼声、征求人民意见、强化人民参与、依靠人民实施，生动体现出我国全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主，是社会主义制度优越性在法治方面的形象展示。

（根据中国人大网、新华网、法治日报、羊城晚报、南方日报等相关报道整理）