全面深入贯彻落实习近平法治思想 稳中求进推动西藏地方立法工作高质量发展 -ag凯发k8国际
稿件来源：中国人大网 发布时间：2023-12-06 16:50:00
马伟茗 李韬博
“小智治事、中智治人、大智立法”。地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是国家法律和行政法规的重要补充，承担着通过法定程序贯彻党的政策、落实中央精神、实施国家法律，解决好法治通达群众、通达基层的“最后一公里”问题的重要职能。新时代新征程对地方立法工作提出新要求新任务，新形势新变化需要在地方立法工作中不断增强思维能力，新实践新发展需要探索地方立法工作新路径，这一切都离不开马克思主义法治理论中国化最新成果的科学指导。我们做好新时代西藏地方立法工作，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面深入贯彻落实习近平法治思想这一马克思主义法治理论中国化最新成果，贯彻落实习近平总书记关于完善法律体系、提高立法质量的重要要求，聚焦“四件大事”、聚力“四个创建”，稳中求进推动地方立法工作高质量发展，建设更高水平的法治西藏，为全面建设社会主义现代化新西藏提供有力法治保障。
一、习近平法治思想对地方立法工作提出新要求
党的十八大以来，习近平总书记和党中央从坚持和发展中国特色社会主义、确保党和国家长治久安的战略高度，定位法治、布局法治、厉行法治，推动新时代中国特色社会主义法治建设取得历史性成就、发生历史性变革。在这一伟大实践中，习近平总书记坚持把马克思主义法治理论同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，提出了关于全面依法治国的一系列具有原创性、标志性的新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想，开辟了21世纪马克思主义法治理论和实践的新境界。这是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代推进全面依法治国、建设法治中国的根本遵循，也是坚持依法治藏重要原则、稳中求进推进西藏地方立法工作的科学指引和行动指南。我们在西藏地方立法工作中，要深入贯彻落实习近平法治思想，完整准确全面把握其科学内涵和核心要义，特别是其中关于立法工作和地方立法工作的明确要求。
习近平总书记高度重视立法工作，把科学立法与严格执法、公正司法、全民守法摆在同等重要位置，一体谋划、一体部署、一体推进。一是强调党对立法工作的集中统一领导。习近平总书记明确指出，“法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现”“要加强党对立法工作的集中统一领导，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”。这是习近平法治思想对立法工作如何坚持正确政治方向的明确要求，也是立法工作必须遵循的政治准绳。二是强调加快完善中国特色社会主义法律体系。习近平总书记明确指出，“要坚持系统观念，统筹立改废释纂，全面完善法律、行政法规、监察法规、地方性法规体系”“要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，注重将社会主义核心价值观融入立法，健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度”。这是习近平法治思想对立法工作的目标方位的明确要求。三是强调深入推进科学立法、民主立法、依法立法。习近平总书记明确指出，“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律”“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民”“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法，坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中”。这是习近平法治思想对立法工作的科学方法的明确要求。四是强调把改革发展决策同立法决策更好结合起来。习近平总书记明确指出，“既通过深化改革完善法治，又通过更完善的法治保障各领域改革创新，确保国家发展、重大改革于法有据”“积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法”“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治的轨道上推进改革”。这是习近平法治思想对立法工作的重点领域的明确要求。五是强调抓住提高立法质量这个关键。习近平总书记明确指出，“要增强立法针对性、适用性、可操作性”，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护，以良法促进发展、保障善治”。这是习近平法治思想对立法工作的关键的明确要求。以上这些重要论述，是习近平法治思想中关于立法工作的重要论述，是做好地方立法工作必须遵循的重要原则。
习近平总书记高度重视地方立法工作，在浙江工作期间就地方立法工作专门作出科学谋划和深刻阐述，2006年出版的《干在实处 走在前列——推进浙江新发展的思考与实践》一书中，有许多习近平总书记关于地方立法工作的精辟论述。党的十八大以来，习近平总书记在不同场合对地方立法工作又作出一系列重要指示批示，特别是在中央人大工作会议上，专门对有立法权的地方人大立法工作提出明确要求。习近平总书记关于地方立法工作的一系列重要论述，也是习近平法治思想的组成部分，是地方立法工作必须精准把握和深入践行的科学方法、理论指引和实践遵循。一是地方立法要服从服务于同级党委中心工作。习近平总书记明确指出，“有立法权的地方人大要严格遵循立法权限，围绕贯彻落实党中央大政方针和决策部署，做好地方立法工作，着力解决实际问题”。要坚持党对地方立法工作的领导，保障立法工作的政治方向，重大的立法行动要在事前提交党委讨论。这是地方立法必须坚持的重大原则。二是地方立法要维护好人民群众的根本利益。习近平总书记明确指出，我们所制定的法规，只有真正反映了人民群众的根本利益，体现了人民群众的基本要求，才能为广大人民群众所拥护、所接受、所依赖；要有步骤、分阶段加快推进重要领域立法，积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题。这是地方立法的出发点和落脚点。三是地方立法要坚决维护国家法治统一。习近平总书记明确指出，要严格遵循立法权限，自觉维护国家法治统一。对一切违反宪法法律的法规、规范性文件必须坚决予以纠正和撤销，防止和杜绝违背上位法规定、地方立法“放水”等问题。这是地方立法必须遵守的基本法律原则。四是地方立法要有地方特色。习近平总书记明确指出，“地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题”。地方立法还必须紧密结合本省经济社会发展的实际，充分发挥其补充、先行、创制的作用，体现地方特色。这是地方立法的生命力之所在。五是地方立法要突出可操作性。习近平总书记明确指出，立法不在于多，而在管用。地方立法找准在法律体系中的定位，突出实践特色和针对性、适用性、可操作性，发挥协同效能，更好、更有效地解决实际问题。这是地方立法的关键之所在。
以上这些内容，是习近平总书记和党中央对新时代立法工作和地方立法工作的新要求，既有立足历史的传承和发展，又有与时俱进的创新与完善，是西藏地方立法工作必须始终遵循的重大原则和重要方法。
二、西藏地方立法工作面临新形势
习近平总书记在党的二十大报告中，明确要求在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。迈进新时代新征程，西藏地方立法面临许多新形势新任务新要求。
（一）从发展环境层面看。一是社会主要矛盾发生变化。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新的历史条件下，西藏各族群众对立法的期盼，已经不是有没有的问题，而是好不好、管用不管用的问题。地方性法规既要体现价值理念，又要能够合理有效地解决各族群众现实生活中的实际问题，既要“好看”，又要管用；既要吸纳公民广泛参与，又要体现公平正义，真正实现以良法促进法治、保障善治。二是我区经济发展方式发生转变。十届自治区党委四次会议对完整全面准确贯彻新发展理念、推动高原经济高质量发展进行了全面安排部署。经济发展要高质量，立法也要高质量。西藏地方立法要积极适应实现高原经济高质量发展的新形势，正确把握区域发展战略和强区目标对地方立法工作提出的新要求，通过法治方式使之制度化、规范化，更好发挥地方立法的引领和促进作用。三是全面深化改革深入推进。改革开放是决定当代中国命运的关键一招。深化改革、推进开放，以开放促改革、促发展，也是建设社会主义现代化新西藏的必然选择。随着改革开放进入新阶段，我区必将推出重要改革任务和重大开放举措，我们必须着力处理好改革和开放、改革和法治、开放和法治的关系，主动适应全面深化改革、全面对外开放，统筹立改废释多种立法方式，及时作出地方立法安排。
（二）从治理需求层面看。一是推进治理体系和治理能力现代化迫切需要高质量立法。地方立法是推进我区治理体系和治理能力现代化的重要途径，担负坚持和完善治理体系和治理能力的重要使命。地方立法需要聚焦实践提出的问题和立法需求，将立法着力点更多放在解决发展不平衡不充分的制度性突出问题，弥补相关制度规范的短板和缺项，使各方面体制机制更加成熟定型，地方性法规体系更加健全完备，法规更加务实管用。二是全面依法治藏深入实施迫切呼唤高质量立法。推进全面依法治藏，立法是基础，各项事业、各方面都需要法治的有力支撑和保障，立法任务更加艰巨繁重、标准要求更加规范严格。必须坚持立法先行，发挥地方性法规的实施性、补充性、探索性功能，填补立法空白，满足法治西藏、法治政府、法治社会建设的立法需求，不断提升立法的质量和水平，更好反映经济社会发展规律、人民意愿和要求。三是民主政治发展迫切要求高质量立法。目前，随着社会主义民主政治不断发展，公民的主体意识与权利意识不断增强，公民参与立法、反映自身利益需求的积极性越来越高，相关诉求通过互联网、手机等新兴媒体更加直接、快捷传播，表达、协调各种利益关系成为立法的重要任务。同时，随着中华民族伟大复兴进程的不断推进，客观情况快速变化，各种社会关系愈发错综复杂，西藏地方立法能否准确结合实际调整好新老交织的社会关系，将直接影响我区经济社会发展进程。
（三）从立法要求层面看。一是更加严把立法质量。立法质量是国家法治状况的重要标尺，直接标志着一个国家法律制度的发展水平。在中国特色社会主义法律体系形成后的今天，尽管法治意识和现代法治观念在全社会逐步树立，但不断提高立法质量仍然是完善中国特色社会主义法律体系的永恒主题。当前，我国各个领域基本实现了“有法可依”，立法实现了从“有”向“好”转变，地方立法的发展模式也将发生根本性变化，立法质量和立法效果将摆在更加突出的位置。二是更加强调立法协同。有立法权的地方立法机构一方面需要根据其特殊性因地制宜，另一方面需要保持法治的系统性和共通性。近年来，相邻省区市共享同一片发展空间，以协同立法促进“共治共理”、共同发展，实现同题共答、同频共振，从创新之举逐步转为新常态。全国各地人大携手合作，以区域协同立法探索协同治理新途径，既有区域联动、又有流域共治。2007年，苏、浙、沪人大常委会法制工作机构等签署《苏、浙、沪法制协作座谈会会议纪要》，意味着区域间“协同立法”萌芽初显。2021年7月底，云、贵、川省人大常委会分别审议通过关于加强赤水河流域共同保护的决定，以及同时审议通过各自的赤水河流域保护条例，开辟了流域共同立法的先河。西藏也在此方面进行了有益探索，拉萨、日喀则、山南、林芝开展协同立法，同时分别出台了雅鲁藏布江保护条例，这是区内探索实践流域共同立法的首次尝试。三是更加注重立法选项。随着改革的深入推进，对如何选择新的立法项目，要求上也越来越严格，越来越强调围绕中心、服务大局。怎样从本地区实际出发，抓住本地区经济社会发展中急需规范的突出问题选择立法项目变得至关重要。从全国范围来看，各省区市均结合区域发展定位，出台了一系列重大地方性法规。西藏也聚焦“四件大事”、聚力“四个创建”，制定出台了《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》《西藏自治区乡村振兴促进条例》等重大地方性法规，为地方改革发展提供法治保障。在今后地方立法中，如何更加精准聚焦中心工作、助力落地见效，需要不断探索实践。
三、做好西藏地方立法工作必须增强思维能力
进入新时代以来，习近平总书记反复强调要增强思维能力，2023年5月，再次把“提升思维能力”与“提升政治能力”“提升实践能力”作为“以学增智”的重要要求提出来。思维能力已经成为我们强化理论思维、锻造科学思想方法、完成强国建设民族复兴伟大使命的必备能力。对于新时代西藏地方立法工作来讲同样如此，需要贯穿和展现思维能力，注重提高战略思维、辩证思维、系统思维、创新思维、历史思维、法治思维、底线思维能力，做到善于把握事物本质、把握发展规律、把握工作关键、把握政策尺度，不断增强西藏地方立法的科学性、预见性、主动性、创造性。
（一）坚持战略思维，提升西藏地方立法的全局性。战略思维，是习近平总书记多次强调的思维方式，其要义是从全局和长远把握事物发展总体趋势和方向、思考和处理问题，是高瞻远瞩、统揽全局、善于把握事物发展总体趋势和方向的思维方法，展示的是看问题的高度和深度。地方立法作为事关全局的一件大事，有没有战略思维、具备什么样的战略思维，关系法规体系的建设，直接影响法规的实施效果，进一步关系改革发展进程。在地方立法中，只有始终坚持以党的旗帜为旗帜、以党的意志为意志、以党的使命为使命，从本质、全局和长远上去认识西藏地方立法的根本特性和总体趋势，站在党和国家事业全局、西藏工作大局的高度，去思考、谋划和推动立法，把坚持党对立法工作的全面领导体现在坚决服从自治区党委统一指挥、统一协调、统一调度中，才能保证法规的正确政治方向。
（二）坚持辩证思维，提升西藏地方立法的实效性。唯物辩证法是马克思主义哲学的核心方法，是中国共产党人的世界观和方法论。辩证思维注重矛盾分析，注重全面、联系和发展地看问题，强调要主动承认矛盾与分析矛盾，要善于一分为二地看问题。抓住关键与找准重点，是运用唯物辩证法观察事物、分析问题、解决问题的一种思维方式。习近平总书记强调，在任何工作中，既要讲两点论，又要讲重点论，要求我们学习掌握唯物辩证法的根本方法，不断增强辩证思维能力，提高驾驭复杂局面、处理复杂问题的本领。我们在新时代地方立法工作中，涉及运用辩证思维的点很多，比如正确处理好党的主张和人民意志的关系、稳慎推进和急用先行的关系、硬性规定和法治倡导的关系、法治统一和地方特色的关系、依法立法和创新立法的关系、“大块头”和“小快灵”的关系，等等。这都要求我们在地方立法过程中，既要“抓重点”，也要“重点抓”，努力在探索实践中找到最大公约数，确保所立之法在调整各种社会关系中画出最大的同心圆。
（三）坚持系统思维，提升西藏地方立法的协同性。系统观念是马克思主义哲学重要的认识论和方法论，是贯穿习近平新时代中国特色社会主义思想全过程各领域的世界观和方法论。系统思维的能力，就是加强顶层设计、整体谋划，增强各项政策举措的关联性、系统性、协同性的能力。党的十八大以来，习近平总书记强调要以系统思维谋划推进全面深化改革，增强改革系统性、整体性、协同性，要统筹谋划深化改革各个方面、各个层次、各个要素，注重推动各项改革相互促进、良性互动、协同配合。从立法主体来讲，党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局是一个完整的立法系统，地方性法规必须经过“四个方面”的同意、认可，实施才有保障，这就需要进一步促成“四个方面”的融会贯通、有机统一。从立法原则来讲，构建系统科学的良法制度体系，必须坚持科学立法、民主立法、依法立法三者有机统一，以系统思维增进对客观规律的认识和把握。从立法选题方面来讲，面对日趋复杂的内部和外部发展环境，要在地方立法中把统一思想、统一意志、统一行动作为基础性工作，统筹国内和国际、中央和地方、自治区和各设区的市以及各领域之间的关系，真正实现地方性法规的政治效果、法治效果和社会效果的最大化。
（四）坚持创新思维，提升西藏地方立法的前瞻性。创新是民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭源泉，也是中华民族最深沉的民族禀赋。创新思维，是指超越陈规，寻找新思路。西藏自治区第十次党代会，锚定“四件大事”“四个确保”，创造性提出“四个创建”“四个走在前列”战略目标，擘画了全面建设社会主义现代化新西藏的宏伟蓝图。在将宏伟蓝图转化为现实的征程上，我们无比需要创新思维和创新动能。而地方立法的创新，无论是在法规条文上，还是在制度机制上，都能更好推动决策部署落地见效。我们一方面要坚持解放思想、更新观念抓落实，防止出现新办法不会用、老办法不管用、硬办法不敢用、软办法不顶用的情况，又要克服和避免传统观念、习惯势力束缚影响，防止和抵制形式主义以及部门利益、团体利益对立法公正性的侵蚀，不断在守正创新的道路上行稳致远；另一方面，要把贯彻落实党中央决策部署和自治区党委工作安排与地方立法结合起来，聚焦创建全国民族团结进步模范区、高原经济高质量发展先行区、国家生态文明高地、国家固边兴边富民行动示范区，创造性地履行立法职责，瞄准聚焦点、切入点、结合点，不断为西藏长治久安和高质量发展夯实法治保障。
（五）坚持历史思维，提升西藏地方立法的传承性。历史思维能力就是以史为鉴、知古鉴今，善于运用历史眼光认识发展规律、把握前进方向、指导现实工作，其重视对历史过程、历史逻辑、历史必然和历史规律的思考，重视事物发展的必然进程。习近平总书记指出：“我们这样看情况、听汇报是不够的，还要看历史。”回顾西藏地方立法的历史，在不同的历史方位、历史时期、历史环境下，地方立法的要求也不尽相同，这也是我们要不断推进地方性法规“立改废”的原因。特别是党的十九大以来，我们面临“五期叠加”新的阶段性特征，地方立法按下了“快进键”，实现了数量和质量的“双提升”，仅仅在十一届自治区人大及其常委会期间，就制定、修改、废止了自治区地方性法规72件次，批准设区的市地方性法规45件次。以史为鉴，方可知兴替，方能创未来。我们应当深刻回顾总结西藏地方立法40多年来的历史，从历史中把握传承的根脉、抓住当下的时机、探寻未来的路径，不断开创西藏地方立法工作新局面。
（六）坚持法治思维，提升西藏地方立法的规范性。法治思维是运用法治理念、原则、规则认识事物、判断是非、解决问题的一种思维方式，要求在谋划工作、处理问题时首先考虑是不是合法、能不能依法、有没有守法的问题。做不到这一点，依法治国、依法治藏就无从谈起。习近平总书记深刻指出，法律是治国理政最大最重要的规矩，法治是治国理政的基本方式，要求我们提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。在党中央确立的新时代党的治藏方略二十字工作原则中，将依法治藏排在第一位，明确西藏工作原则最重要的就是法治。从逻辑上讲，地方立法本就是推动法治的重要载体，所谓依法立法，就是以“法治”推动“法治”，这是制度体系内的能量传导。我们在地方立法内容上，要遵循上位法，所有的地方性法规都应与上位法相衔接，不得与宪法、上位法相抵触，在起草、审议和审查过程中都应逐一对照；在地方立法流程上，要遵循立法法，立法法对地方立法进行了严格的规定，我们应严格按照新修订的立法法明确的权限和程序来推进地方立法；在地方立法实施上，要遵循法本身，法规审议通过不是地方立法的终结，还需持之以恒推进法律的贯彻实施，加大法律实施监督力度。要把立法同普法、法律监督有机结合起来，对标对表条款内容，把具体要求真正落到实处。
（七）坚持底线思维，提升西藏地方立法的斗争性。底线思维就是居安思危，凡事从最坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权的思维。习近平总书记一再强调，要善于运用底线思维的方法，安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱；凡事从最坏处着眼、向最好处努力，打有准备、有把握之仗。这一要求，在西藏更为适用。西藏工作有其特殊性，我们同十四世达赖和达赖集团的斗争将长期存在，增强底线思维、忧患意识，是夯实反分裂斗争基础的重要前提。我们要在地方立法中服务西藏维护社会稳定、促进民族团结、推动藏传佛教与社会主义社会相适应、加强社会治理等大局，将严守党的政治纪律和政治规矩特别是反分裂斗争纪律融入其中，用法治的力量引领各族群众敢于斗争、善于斗争，在大是大非、大风大浪面前，永远坚定不移地站在党和国家一边、站在各族群众一边。
四、西藏地方立法工作高质量发展必须探索新路径
西藏地方立法站到了新的历史起点上，需要全力以赴推进。西藏地方立法必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，站在忠诚捍卫“两个确立”、忠实践行“两个维护”的高度，站在推动西藏长治久安和高质量发展的高度，聚焦“四件大事”、聚力“四个创建”，稳中求进推动地方立法工作高质量发展，为谱写好以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的西藏篇章夯实法治基础。
（一）必须筑牢政治忠诚推动立法，坚持党对立法工作的全面领导。党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是推进全面依法治国的根本保证。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的重要政治活动，开展地方立法工作首先要旗帜鲜明讲政治。我们必须自始至终坚持党对立法工作的全面领导，并具体地、现实地落实到立法工作全过程各环节。坚持在立法工作中充分体现坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，紧紧围绕自治区党委决策部署行使立法权，始终聚焦中心工作统筹谋划立法，尤其是抓好自治区党委确定的重大立法任务，确保取得良好的效果，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的规范和准则，从制度上法律上保证自治区党委决策部署得到全面贯彻和有效实施。
（二）必须站稳人民立场推动立法，坚持立法为了人民、依靠人民。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益；推进民主立法，则是把人民的利益、人民的诉求、人民的智慧融入立法之中，这就是“为了人民、依靠人民”，也是践行全过程人民民主的重要环节。我们必须在法规的立项、起草、审议、宣传、实施等各个环节，持续拓宽吸纳民意、汇集民智的渠道，注重听取各族各界各方面的意见建议，凝聚最广泛的共识。同时，也要注重在立法中体现和维护最广大人民群众的根本利益，加强民生领域立法，所有立法都深入贯彻“三个赋予一个有利于”要求，努力让每一部地方性法规都满载民意、贴近民生、顺应民心。
（三）必须聚焦“四个创建”推动立法，坚持从区情和实际出发做好立法工作。法律属于上层建筑，是由经济基础决定并为经济基础服务的。西藏随着脱贫攻坚的伟大胜利，开启了同全国一道朝着社会主义现代化目标进军的伟大征程。在这一过程中，可能会面临经济社会形势的深刻转变，各项工作标准要求也会全面提升。我们要把推动地方立法同深入贯彻落实习近平总书记关于西藏工作的重要指示和新时代党的治藏方略有机结合起来，坚持稳中求进工作总基调，遵循经济社会发展规律、法律体系内部规律，在健全完善西藏以“四个创建”为主体的地方性法规体系过程中绵绵用力、久久为功，突出特色、符合实际，把地方立法的根深深扎入雪域高原的土壤中。要把地方立法决策同稳定、发展、生态、强边四件大事更好结合起来，不过度强调数量、追求速度，需要解决什么问题，就立什么法，确保地方性法规呈现整体性发展，做到法规体系内部协调统一、外部与改革决策相衔接。
（四）必须注重总结经验推动立法，以质量保证地方立法实效。地方立法要抓住提高立法质量这个关键。在这方面，近些年自治区人大常委会有过一些探索，比如：将软法的倡导性和硬法的强制性相结合；采取专班立法模式，推动人大和政府合力制定法规；广泛在区内外召开专家咨询论证会，凝聚最大共识，等等。这些做法，得到了自治区党委和全国人大常委会的高度认可。我们应当继续坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，坚持科学立法、民主立法、依法立法，精准把握地方立法实施性、补充性、探索性功能定位，坚持不抵触、有特色、可操作的原则，防止照抄照转、大而全、小而全，着力解决实践中需要通过立法加以规范的问题。要持续总结地方立法工作中的经验做法，在此基础上继续丰富和探索立法形式，继续在立法方式方法上守正创新，因时因势因地推动地方立法工作，确保制定修改的法规立得住、行得通、真管用。特别是西藏各地对于互联互通、流域治理、公共服务等共性事项方面的立法需求比较强烈，未来可以根据实际情况，探索更多更有效的立法形式。同时，应继续精准推进“1 n”的立法模式，对于西藏而言，民族团结和生态文明建设领域这个“1”或者说“大块头”已经建立，还要在“n”上面下功夫，不断延伸每个领域的法治“毛细血管”，进一步提高立法的系统性、整体性、协同性、时效性。
（五）必须结合法律监督推动立法，推动法律法规更好落地见效。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。作为地方来讲，必须持续在法规的正确实施、有效实施上下功夫。一是加强对法律实施的监督。统筹运用多种监督方式，解决法律实施和监督中发现的制度问题，既要了解法规实施的全面情况，更要善于抓问题、抓典型、抓案例，要到问题多、情况复杂、矛盾突出的地方开展检查，通过“解剖麻雀”、以点带面，找准影响法规实施、损害群众利益等突出问题的症结关键和深层次原因。二是增强备案审查力度和刚性。一方面要做好制度完善工作，将所有规范性文件都依法依规纳入备案审查范围，建立各部门间的备案审查衔接机制；另一方面要加大备案审查力度，落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，进一步提升工作整体实效。三是积极开展法规清理。将法规清理制度化、机制化，对清理发现的与上位法明显不适应、不一致、不协调的规定，及时修改或废止，促进地方性法规体系科学统一，为法规实施打好坚实基础。
（六）必须加强能力建设推动立法，寻求地方立法新动能。立法的政治性、专业性、理论性、实践性都很强，需要高素质的专业队伍和高质量的服务保障作为支撑。我们必须聚焦现实所需，发挥多方优势，融合内力外力，形成立法合力。一是强化队伍建设。立法涉及面广，既需要专业性人才，也需要相关领域人才，还需要实践经验丰富的人才。要完善人才培养、选拔、使用、交流等机制，既可以内部挖掘，也可以用专班方式统筹，努力让立法人才“进得来、用得上、留得住”。二是发挥“外脑”作用。内部挖掘终究是有极限的，还要注重发挥好专家学者以及立法研究院、专家库、基层立法联系点等多方作用，为立法提供更完备的智力支持。三是提高科技运用。当前是大数据时代，人工智能水平全面提升，信息化建设日趋完备，未来科技与立法的衔接已成必然。如何运用好各种平台、系统等科技载体，更好践行全过程人民民主；如何运用人工智能开展立法，并通过立法规范人工智能的应用，这些都将成为我们探索的方向。地方立法工作要与时俱进，探索掌握和运用新科技，弥补人力不足，提高立法质效，推动高质量立法。
（作者单位：西藏自治区人大常委会办公厅研究室）
编 辑： 刘海滨
责 编： 于浩
“小智治事、中智治人、大智立法”。地方立法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是国家法律和行政法规的重要补充，承担着通过法定程序贯彻党的政策、落实中央精神、实施国家法律，解决好法治通达群众、通达基层的“最后一公里”问题的重要职能。新时代新征程对地方立法工作提出新要求新任务，新形势新变化需要在地方立法工作中不断增强思维能力，新实践新发展需要探索地方立法工作新路径，这一切都离不开马克思主义法治理论中国化最新成果的科学指导。我们做好新时代西藏地方立法工作，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面深入贯彻落实习近平法治思想这一马克思主义法治理论中国化最新成果，贯彻落实习近平总书记关于完善法律体系、提高立法质量的重要要求，聚焦“四件大事”、聚力“四个创建”，稳中求进推动地方立法工作高质量发展，建设更高水平的法治西藏，为全面建设社会主义现代化新西藏提供有力法治保障。
一、习近平法治思想对地方立法工作提出新要求
党的十八大以来，习近平总书记和党中央从坚持和发展中国特色社会主义、确保党和国家长治久安的战略高度，定位法治、布局法治、厉行法治，推动新时代中国特色社会主义法治建设取得历史性成就、发生历史性变革。在这一伟大实践中，习近平总书记坚持把马克思主义法治理论同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，提出了关于全面依法治国的一系列具有原创性、标志性的新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想，开辟了21世纪马克思主义法治理论和实践的新境界。这是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代推进全面依法治国、建设法治中国的根本遵循，也是坚持依法治藏重要原则、稳中求进推进西藏地方立法工作的科学指引和行动指南。我们在西藏地方立法工作中，要深入贯彻落实习近平法治思想，完整准确全面把握其科学内涵和核心要义，特别是其中关于立法工作和地方立法工作的明确要求。
习近平总书记高度重视立法工作，把科学立法与严格执法、公正司法、全民守法摆在同等重要位置，一体谋划、一体部署、一体推进。一是强调党对立法工作的集中统一领导。习近平总书记明确指出，“法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现”“要加强党对立法工作的集中统一领导，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”。这是习近平法治思想对立法工作如何坚持正确政治方向的明确要求，也是立法工作必须遵循的政治准绳。二是强调加快完善中国特色社会主义法律体系。习近平总书记明确指出，“要坚持系统观念，统筹立改废释纂，全面完善法律、行政法规、监察法规、地方性法规体系”“要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，注重将社会主义核心价值观融入立法，健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度”。这是习近平法治思想对立法工作的目标方位的明确要求。三是强调深入推进科学立法、民主立法、依法立法。习近平总书记明确指出，“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律”“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民”“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法，坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中”。这是习近平法治思想对立法工作的科学方法的明确要求。四是强调把改革发展决策同立法决策更好结合起来。习近平总书记明确指出，“既通过深化改革完善法治，又通过更完善的法治保障各领域改革创新，确保国家发展、重大改革于法有据”“积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法”“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治的轨道上推进改革”。这是习近平法治思想对立法工作的重点领域的明确要求。五是强调抓住提高立法质量这个关键。习近平总书记明确指出，“要增强立法针对性、适用性、可操作性”，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护，以良法促进发展、保障善治”。这是习近平法治思想对立法工作的关键的明确要求。以上这些重要论述，是习近平法治思想中关于立法工作的重要论述，是做好地方立法工作必须遵循的重要原则。
习近平总书记高度重视地方立法工作，在浙江工作期间就地方立法工作专门作出科学谋划和深刻阐述，2006年出版的《干在实处 走在前列——推进浙江新发展的思考与实践》一书中，有许多习近平总书记关于地方立法工作的精辟论述。党的十八大以来，习近平总书记在不同场合对地方立法工作又作出一系列重要指示批示，特别是在中央人大工作会议上，专门对有立法权的地方人大立法工作提出明确要求。习近平总书记关于地方立法工作的一系列重要论述，也是习近平法治思想的组成部分，是地方立法工作必须精准把握和深入践行的科学方法、理论指引和实践遵循。一是地方立法要服从服务于同级党委中心工作。习近平总书记明确指出，“有立法权的地方人大要严格遵循立法权限，围绕贯彻落实党中央大政方针和决策部署，做好地方立法工作，着力解决实际问题”。要坚持党对地方立法工作的领导，保障立法工作的政治方向，重大的立法行动要在事前提交党委讨论。这是地方立法必须坚持的重大原则。二是地方立法要维护好人民群众的根本利益。习近平总书记明确指出，我们所制定的法规，只有真正反映了人民群众的根本利益，体现了人民群众的基本要求，才能为广大人民群众所拥护、所接受、所依赖；要有步骤、分阶段加快推进重要领域立法，积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题。这是地方立法的出发点和落脚点。三是地方立法要坚决维护国家法治统一。习近平总书记明确指出，要严格遵循立法权限，自觉维护国家法治统一。对一切违反宪法法律的法规、规范性文件必须坚决予以纠正和撤销，防止和杜绝违背上位法规定、地方立法“放水”等问题。这是地方立法必须遵守的基本法律原则。四是地方立法要有地方特色。习近平总书记明确指出，“地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题”。地方立法还必须紧密结合本省经济社会发展的实际，充分发挥其补充、先行、创制的作用，体现地方特色。这是地方立法的生命力之所在。五是地方立法要突出可操作性。习近平总书记明确指出，立法不在于多，而在管用。地方立法找准在法律体系中的定位，突出实践特色和针对性、适用性、可操作性，发挥协同效能，更好、更有效地解决实际问题。这是地方立法的关键之所在。
以上这些内容，是习近平总书记和党中央对新时代立法工作和地方立法工作的新要求，既有立足历史的传承和发展，又有与时俱进的创新与完善，是西藏地方立法工作必须始终遵循的重大原则和重要方法。
二、西藏地方立法工作面临新形势
习近平总书记在党的二十大报告中，明确要求在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。迈进新时代新征程，西藏地方立法面临许多新形势新任务新要求。
（一）从发展环境层面看。一是社会主要矛盾发生变化。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新的历史条件下，西藏各族群众对立法的期盼，已经不是有没有的问题，而是好不好、管用不管用的问题。地方性法规既要体现价值理念，又要能够合理有效地解决各族群众现实生活中的实际问题，既要“好看”，又要管用；既要吸纳公民广泛参与，又要体现公平正义，真正实现以良法促进法治、保障善治。二是我区经济发展方式发生转变。十届自治区党委四次会议对完整全面准确贯彻新发展理念、推动高原经济高质量发展进行了全面安排部署。经济发展要高质量，立法也要高质量。西藏地方立法要积极适应实现高原经济高质量发展的新形势，正确把握区域发展战略和强区目标对地方立法工作提出的新要求，通过法治方式使之制度化、规范化，更好发挥地方立法的引领和促进作用。三是全面深化改革深入推进。改革开放是决定当代中国命运的关键一招。深化改革、推进开放，以开放促改革、促发展，也是建设社会主义现代化新西藏的必然选择。随着改革开放进入新阶段，我区必将推出重要改革任务和重大开放举措，我们必须着力处理好改革和开放、改革和法治、开放和法治的关系，主动适应全面深化改革、全面对外开放，统筹立改废释多种立法方式，及时作出地方立法安排。
（二）从治理需求层面看。一是推进治理体系和治理能力现代化迫切需要高质量立法。地方立法是推进我区治理体系和治理能力现代化的重要途径，担负坚持和完善治理体系和治理能力的重要使命。地方立法需要聚焦实践提出的问题和立法需求，将立法着力点更多放在解决发展不平衡不充分的制度性突出问题，弥补相关制度规范的短板和缺项，使各方面体制机制更加成熟定型，地方性法规体系更加健全完备，法规更加务实管用。二是全面依法治藏深入实施迫切呼唤高质量立法。推进全面依法治藏，立法是基础，各项事业、各方面都需要法治的有力支撑和保障，立法任务更加艰巨繁重、标准要求更加规范严格。必须坚持立法先行，发挥地方性法规的实施性、补充性、探索性功能，填补立法空白，满足法治西藏、法治政府、法治社会建设的立法需求，不断提升立法的质量和水平，更好反映经济社会发展规律、人民意愿和要求。三是民主政治发展迫切要求高质量立法。目前，随着社会主义民主政治不断发展，公民的主体意识与权利意识不断增强，公民参与立法、反映自身利益需求的积极性越来越高，相关诉求通过互联网、手机等新兴媒体更加直接、快捷传播，表达、协调各种利益关系成为立法的重要任务。同时，随着中华民族伟大复兴进程的不断推进，客观情况快速变化，各种社会关系愈发错综复杂，西藏地方立法能否准确结合实际调整好新老交织的社会关系，将直接影响我区经济社会发展进程。
（三）从立法要求层面看。一是更加严把立法质量。立法质量是国家法治状况的重要标尺，直接标志着一个国家法律制度的发展水平。在中国特色社会主义法律体系形成后的今天，尽管法治意识和现代法治观念在全社会逐步树立，但不断提高立法质量仍然是完善中国特色社会主义法律体系的永恒主题。当前，我国各个领域基本实现了“有法可依”，立法实现了从“有”向“好”转变，地方立法的发展模式也将发生根本性变化，立法质量和立法效果将摆在更加突出的位置。二是更加强调立法协同。有立法权的地方立法机构一方面需要根据其特殊性因地制宜，另一方面需要保持法治的系统性和共通性。近年来，相邻省区市共享同一片发展空间，以协同立法促进“共治共理”、共同发展，实现同题共答、同频共振，从创新之举逐步转为新常态。全国各地人大携手合作，以区域协同立法探索协同治理新途径，既有区域联动、又有流域共治。2007年，苏、浙、沪人大常委会法制工作机构等签署《苏、浙、沪法制协作座谈会会议纪要》，意味着区域间“协同立法”萌芽初显。2021年7月底，云、贵、川省人大常委会分别审议通过关于加强赤水河流域共同保护的决定，以及同时审议通过各自的赤水河流域保护条例，开辟了流域共同立法的先河。西藏也在此方面进行了有益探索，拉萨、日喀则、山南、林芝开展协同立法，同时分别出台了雅鲁藏布江保护条例，这是区内探索实践流域共同立法的首次尝试。三是更加注重立法选项。随着改革的深入推进，对如何选择新的立法项目，要求上也越来越严格，越来越强调围绕中心、服务大局。怎样从本地区实际出发，抓住本地区经济社会发展中急需规范的突出问题选择立法项目变得至关重要。从全国范围来看，各省区市均结合区域发展定位，出台了一系列重大地方性法规。西藏也聚焦“四件大事”、聚力“四个创建”，制定出台了《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》《西藏自治区乡村振兴促进条例》等重大地方性法规，为地方改革发展提供法治保障。在今后地方立法中，如何更加精准聚焦中心工作、助力落地见效，需要不断探索实践。
三、做好西藏地方立法工作必须增强思维能力
进入新时代以来，习近平总书记反复强调要增强思维能力，2023年5月，再次把“提升思维能力”与“提升政治能力”“提升实践能力”作为“以学增智”的重要要求提出来。思维能力已经成为我们强化理论思维、锻造科学思想方法、完成强国建设民族复兴伟大使命的必备能力。对于新时代西藏地方立法工作来讲同样如此，需要贯穿和展现思维能力，注重提高战略思维、辩证思维、系统思维、创新思维、历史思维、法治思维、底线思维能力，做到善于把握事物本质、把握发展规律、把握工作关键、把握政策尺度，不断增强西藏地方立法的科学性、预见性、主动性、创造性。
（一）坚持战略思维，提升西藏地方立法的全局性。战略思维，是习近平总书记多次强调的思维方式，其要义是从全局和长远把握事物发展总体趋势和方向、思考和处理问题，是高瞻远瞩、统揽全局、善于把握事物发展总体趋势和方向的思维方法，展示的是看问题的高度和深度。地方立法作为事关全局的一件大事，有没有战略思维、具备什么样的战略思维，关系法规体系的建设，直接影响法规的实施效果，进一步关系改革发展进程。在地方立法中，只有始终坚持以党的旗帜为旗帜、以党的意志为意志、以党的使命为使命，从本质、全局和长远上去认识西藏地方立法的根本特性和总体趋势，站在党和国家事业全局、西藏工作大局的高度，去思考、谋划和推动立法，把坚持党对立法工作的全面领导体现在坚决服从自治区党委统一指挥、统一协调、统一调度中，才能保证法规的正确政治方向。
（二）坚持辩证思维，提升西藏地方立法的实效性。唯物辩证法是马克思主义哲学的核心方法，是中国共产党人的世界观和方法论。辩证思维注重矛盾分析，注重全面、联系和发展地看问题，强调要主动承认矛盾与分析矛盾，要善于一分为二地看问题。抓住关键与找准重点，是运用唯物辩证法观察事物、分析问题、解决问题的一种思维方式。习近平总书记强调，在任何工作中，既要讲两点论，又要讲重点论，要求我们学习掌握唯物辩证法的根本方法，不断增强辩证思维能力，提高驾驭复杂局面、处理复杂问题的本领。我们在新时代地方立法工作中，涉及运用辩证思维的点很多，比如正确处理好党的主张和人民意志的关系、稳慎推进和急用先行的关系、硬性规定和法治倡导的关系、法治统一和地方特色的关系、依法立法和创新立法的关系、“大块头”和“小快灵”的关系，等等。这都要求我们在地方立法过程中，既要“抓重点”，也要“重点抓”，努力在探索实践中找到最大公约数，确保所立之法在调整各种社会关系中画出最大的同心圆。
（三）坚持系统思维，提升西藏地方立法的协同性。系统观念是马克思主义哲学重要的认识论和方法论，是贯穿习近平新时代中国特色社会主义思想全过程各领域的世界观和方法论。系统思维的能力，就是加强顶层设计、整体谋划，增强各项政策举措的关联性、系统性、协同性的能力。党的十八大以来，习近平总书记强调要以系统思维谋划推进全面深化改革，增强改革系统性、整体性、协同性，要统筹谋划深化改革各个方面、各个层次、各个要素，注重推动各项改革相互促进、良性互动、协同配合。从立法主体来讲，党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局是一个完整的立法系统，地方性法规必须经过“四个方面”的同意、认可，实施才有保障，这就需要进一步促成“四个方面”的融会贯通、有机统一。从立法原则来讲，构建系统科学的良法制度体系，必须坚持科学立法、民主立法、依法立法三者有机统一，以系统思维增进对客观规律的认识和把握。从立法选题方面来讲，面对日趋复杂的内部和外部发展环境，要在地方立法中把统一思想、统一意志、统一行动作为基础性工作，统筹国内和国际、中央和地方、自治区和各设区的市以及各领域之间的关系，真正实现地方性法规的政治效果、法治效果和社会效果的最大化。
（四）坚持创新思维，提升西藏地方立法的前瞻性。创新是民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭源泉，也是中华民族最深沉的民族禀赋。创新思维，是指超越陈规，寻找新思路。西藏自治区第十次党代会，锚定“四件大事”“四个确保”，创造性提出“四个创建”“四个走在前列”战略目标，擘画了全面建设社会主义现代化新西藏的宏伟蓝图。在将宏伟蓝图转化为现实的征程上，我们无比需要创新思维和创新动能。而地方立法的创新，无论是在法规条文上，还是在制度机制上，都能更好推动决策部署落地见效。我们一方面要坚持解放思想、更新观念抓落实，防止出现新办法不会用、老办法不管用、硬办法不敢用、软办法不顶用的情况，又要克服和避免传统观念、习惯势力束缚影响，防止和抵制形式主义以及部门利益、团体利益对立法公正性的侵蚀，不断在守正创新的道路上行稳致远；另一方面，要把贯彻落实党中央决策部署和自治区党委工作安排与地方立法结合起来，聚焦创建全国民族团结进步模范区、高原经济高质量发展先行区、国家生态文明高地、国家固边兴边富民行动示范区，创造性地履行立法职责，瞄准聚焦点、切入点、结合点，不断为西藏长治久安和高质量发展夯实法治保障。
（五）坚持历史思维，提升西藏地方立法的传承性。历史思维能力就是以史为鉴、知古鉴今，善于运用历史眼光认识发展规律、把握前进方向、指导现实工作，其重视对历史过程、历史逻辑、历史必然和历史规律的思考，重视事物发展的必然进程。习近平总书记指出：“我们这样看情况、听汇报是不够的，还要看历史。”回顾西藏地方立法的历史，在不同的历史方位、历史时期、历史环境下，地方立法的要求也不尽相同，这也是我们要不断推进地方性法规“立改废”的原因。特别是党的十九大以来，我们面临“五期叠加”新的阶段性特征，地方立法按下了“快进键”，实现了数量和质量的“双提升”，仅仅在十一届自治区人大及其常委会期间，就制定、修改、废止了自治区地方性法规72件次，批准设区的市地方性法规45件次。以史为鉴，方可知兴替，方能创未来。我们应当深刻回顾总结西藏地方立法40多年来的历史，从历史中把握传承的根脉、抓住当下的时机、探寻未来的路径，不断开创西藏地方立法工作新局面。
（六）坚持法治思维，提升西藏地方立法的规范性。法治思维是运用法治理念、原则、规则认识事物、判断是非、解决问题的一种思维方式，要求在谋划工作、处理问题时首先考虑是不是合法、能不能依法、有没有守法的问题。做不到这一点，依法治国、依法治藏就无从谈起。习近平总书记深刻指出，法律是治国理政最大最重要的规矩，法治是治国理政的基本方式，要求我们提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。在党中央确立的新时代党的治藏方略二十字工作原则中，将依法治藏排在第一位，明确西藏工作原则最重要的就是法治。从逻辑上讲，地方立法本就是推动法治的重要载体，所谓依法立法，就是以“法治”推动“法治”，这是制度体系内的能量传导。我们在地方立法内容上，要遵循上位法，所有的地方性法规都应与上位法相衔接，不得与宪法、上位法相抵触，在起草、审议和审查过程中都应逐一对照；在地方立法流程上，要遵循立法法，立法法对地方立法进行了严格的规定，我们应严格按照新修订的立法法明确的权限和程序来推进地方立法；在地方立法实施上，要遵循法本身，法规审议通过不是地方立法的终结，还需持之以恒推进法律的贯彻实施，加大法律实施监督力度。要把立法同普法、法律监督有机结合起来，对标对表条款内容，把具体要求真正落到实处。
（七）坚持底线思维，提升西藏地方立法的斗争性。底线思维就是居安思危，凡事从最坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权的思维。习近平总书记一再强调，要善于运用底线思维的方法，安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱；凡事从最坏处着眼、向最好处努力，打有准备、有把握之仗。这一要求，在西藏更为适用。西藏工作有其特殊性，我们同十四世达赖和达赖集团的斗争将长期存在，增强底线思维、忧患意识，是夯实反分裂斗争基础的重要前提。我们要在地方立法中服务西藏维护社会稳定、促进民族团结、推动藏传佛教与社会主义社会相适应、加强社会治理等大局，将严守党的政治纪律和政治规矩特别是反分裂斗争纪律融入其中，用法治的力量引领各族群众敢于斗争、善于斗争，在大是大非、大风大浪面前，永远坚定不移地站在党和国家一边、站在各族群众一边。
四、西藏地方立法工作高质量发展必须探索新路径
西藏地方立法站到了新的历史起点上，需要全力以赴推进。西藏地方立法必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，站在忠诚捍卫“两个确立”、忠实践行“两个维护”的高度，站在推动西藏长治久安和高质量发展的高度，聚焦“四件大事”、聚力“四个创建”，稳中求进推动地方立法工作高质量发展，为谱写好以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的西藏篇章夯实法治基础。
（一）必须筑牢政治忠诚推动立法，坚持党对立法工作的全面领导。党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是推进全面依法治国的根本保证。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的重要政治活动，开展地方立法工作首先要旗帜鲜明讲政治。我们必须自始至终坚持党对立法工作的全面领导，并具体地、现实地落实到立法工作全过程各环节。坚持在立法工作中充分体现坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，紧紧围绕自治区党委决策部署行使立法权，始终聚焦中心工作统筹谋划立法，尤其是抓好自治区党委确定的重大立法任务，确保取得良好的效果，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的规范和准则，从制度上法律上保证自治区党委决策部署得到全面贯彻和有效实施。
（二）必须站稳人民立场推动立法，坚持立法为了人民、依靠人民。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益；推进民主立法，则是把人民的利益、人民的诉求、人民的智慧融入立法之中，这就是“为了人民、依靠人民”，也是践行全过程人民民主的重要环节。我们必须在法规的立项、起草、审议、宣传、实施等各个环节，持续拓宽吸纳民意、汇集民智的渠道，注重听取各族各界各方面的意见建议，凝聚最广泛的共识。同时，也要注重在立法中体现和维护最广大人民群众的根本利益，加强民生领域立法，所有立法都深入贯彻“三个赋予一个有利于”要求，努力让每一部地方性法规都满载民意、贴近民生、顺应民心。
（三）必须聚焦“四个创建”推动立法，坚持从区情和实际出发做好立法工作。法律属于上层建筑，是由经济基础决定并为经济基础服务的。西藏随着脱贫攻坚的伟大胜利，开启了同全国一道朝着社会主义现代化目标进军的伟大征程。在这一过程中，可能会面临经济社会形势的深刻转变，各项工作标准要求也会全面提升。我们要把推动地方立法同深入贯彻落实习近平总书记关于西藏工作的重要指示和新时代党的治藏方略有机结合起来，坚持稳中求进工作总基调，遵循经济社会发展规律、法律体系内部规律，在健全完善西藏以“四个创建”为主体的地方性法规体系过程中绵绵用力、久久为功，突出特色、符合实际，把地方立法的根深深扎入雪域高原的土壤中。要把地方立法决策同稳定、发展、生态、强边四件大事更好结合起来，不过度强调数量、追求速度，需要解决什么问题，就立什么法，确保地方性法规呈现整体性发展，做到法规体系内部协调统一、外部与改革决策相衔接。
（四）必须注重总结经验推动立法，以质量保证地方立法实效。地方立法要抓住提高立法质量这个关键。在这方面，近些年自治区人大常委会有过一些探索，比如：将软法的倡导性和硬法的强制性相结合；采取专班立法模式，推动人大和政府合力制定法规；广泛在区内外召开专家咨询论证会，凝聚最大共识，等等。这些做法，得到了自治区党委和全国人大常委会的高度认可。我们应当继续坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，坚持科学立法、民主立法、依法立法，精准把握地方立法实施性、补充性、探索性功能定位，坚持不抵触、有特色、可操作的原则，防止照抄照转、大而全、小而全，着力解决实践中需要通过立法加以规范的问题。要持续总结地方立法工作中的经验做法，在此基础上继续丰富和探索立法形式，继续在立法方式方法上守正创新，因时因势因地推动地方立法工作，确保制定修改的法规立得住、行得通、真管用。特别是西藏各地对于互联互通、流域治理、公共服务等共性事项方面的立法需求比较强烈，未来可以根据实际情况，探索更多更有效的立法形式。同时，应继续精准推进“1 n”的立法模式，对于西藏而言，民族团结和生态文明建设领域这个“1”或者说“大块头”已经建立，还要在“n”上面下功夫，不断延伸每个领域的法治“毛细血管”，进一步提高立法的系统性、整体性、协同性、时效性。
（五）必须结合法律监督推动立法，推动法律法规更好落地见效。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。作为地方来讲，必须持续在法规的正确实施、有效实施上下功夫。一是加强对法律实施的监督。统筹运用多种监督方式，解决法律实施和监督中发现的制度问题，既要了解法规实施的全面情况，更要善于抓问题、抓典型、抓案例，要到问题多、情况复杂、矛盾突出的地方开展检查，通过“解剖麻雀”、以点带面，找准影响法规实施、损害群众利益等突出问题的症结关键和深层次原因。二是增强备案审查力度和刚性。一方面要做好制度完善工作，将所有规范性文件都依法依规纳入备案审查范围，建立各部门间的备案审查衔接机制；另一方面要加大备案审查力度，落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，进一步提升工作整体实效。三是积极开展法规清理。将法规清理制度化、机制化，对清理发现的与上位法明显不适应、不一致、不协调的规定，及时修改或废止，促进地方性法规体系科学统一，为法规实施打好坚实基础。
（六）必须加强能力建设推动立法，寻求地方立法新动能。立法的政治性、专业性、理论性、实践性都很强，需要高素质的专业队伍和高质量的服务保障作为支撑。我们必须聚焦现实所需，发挥多方优势，融合内力外力，形成立法合力。一是强化队伍建设。立法涉及面广，既需要专业性人才，也需要相关领域人才，还需要实践经验丰富的人才。要完善人才培养、选拔、使用、交流等机制，既可以内部挖掘，也可以用专班方式统筹，努力让立法人才“进得来、用得上、留得住”。二是发挥“外脑”作用。内部挖掘终究是有极限的，还要注重发挥好专家学者以及立法研究院、专家库、基层立法联系点等多方作用，为立法提供更完备的智力支持。三是提高科技运用。当前是大数据时代，人工智能水平全面提升，信息化建设日趋完备，未来科技与立法的衔接已成必然。如何运用好各种平台、系统等科技载体，更好践行全过程人民民主；如何运用人工智能开展立法，并通过立法规范人工智能的应用，这些都将成为我们探索的方向。地方立法工作要与时俱进，探索掌握和运用新科技，弥补人力不足，提高立法质效，推动高质量立法。
（作者单位：西藏自治区人大常委会办公厅研究室）
编 辑： 刘海滨
责 编： 于浩