对新时代地方性法规功能作用的探究 -ag凯发k8国际
稿件来源：人民之声报 发布时间：2018-10-26 11:03:25
地方立法作为中国特色社会主义立法体系的重要组成部分，是国家立法的延伸和补充，是地方人大及其常委会行使地方国家权力的一种重要形式，在进一步健全国家立法制度、完善中国特色社会主义法律体系、保障和发展社会主义民主、全面推进依法治国、建设社会主义法治国家等方面都发挥着至关重要的作用。全国人大常委会委员长栗战书在第二十四次全国地方立法工作座谈会上强调：“要自觉把地方立法工作放在党和国家事业发展大局中来谋划、来推动，充分发挥地方性法规实施性、补充性、探索性功能。”这一论断，为新时代地方人大立法工作指明了方向、提供了遵循。地方人大及其常委会要不断深化对地方性法规功能作用“三性”的认识，为完善中国特色社会主义法律体系、推动地方经济社会发展作出新的贡献。
对新时代地方性法规定位的理解认识
（一）地方性法规的权限和分类。《中华人民共和国立法法》第七十三条规定，地方性法规规范调整的事项，主要包括三大领域：一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；三是在全国人大及其常委会专属立法权以外，中央尚未立法的事项。依据这一权限范围，地方立法可分为实施性立法、自主性立法和先行性立法三类。
（二）地方性法规的功能和作用。地方性法规的权限范围决定了其属性、特征以及功能和作用。从本质上分析，地方性法规具有与国家法律法规同样的国家意志性、行为规范性、法律强制性三大属性，也具有与国家法律法规同样的指引、教育、评价、预测和强制等作用。但地方性法规除具有法的共同特征、功能作用外，还有从属性、实施性、自主性、补充性、地方性、探索性等自身特性和配套细化、补充完善、先行首创等功能作用。
（三）地方性法规功能之间的关系。从地方性法规的合法性层面讲，自觉维护社会主义法制统一和法律尊严是地方性法规实施性、补充性、探索性功能发挥的前提；从地方性法规的合理性层面讲，坚持从实际出发，因地制宜解决地方特殊问题是地方性法规实施性、补充性、探索性功能体现的关键。同时，实施性功能更加凸显于实施性立法之中，细化和配套是其主要特征；补充性功能更加凸显于自主性立法之中，补充和完善是其主要特征；而探索性功能主要表现在先行性立法之中，其主要特征是首创和先行。
在实践中发挥地方性法规的功能作用
（一）紧扣务实管用，发挥实施性功能作用。实施性是一件合格的地方性法规的基本属性。制定出的地方性法规如果重复空泛现象严重，可执行性低、可操作性差，无法通过有效的措施推动上位法的一些原则性规定落地生根，那么这样空设无用的法规存在是没有任何意义的。地方性法规要有实施性、可行性，必须把务实管用作为根本。比如，兰州市人大常委会制定《兰州市实施大气污染防治法办法》过程中，根据国家对大气污染防治考核的要求，对控制并消减大气污染物的排放总量进行了强调和细化；为更好贯彻国家出台的机动车环保标志管理制度，第二十八条、第三十条都作出了相应的具体规定。这些具体、细化的规定，增强了条例的可执行性和可操作性，保证了制定出台的地方性法规能够立得住、行得通、真管用。
（二）凸显地方特色，发挥补充性功能作用。补充性是地方性法规有特色内涵的关键。如果制定出的地方性法规补充性不足，只是简单重复上位法的规定，没有结合本地实际作出鲜明的立法导向和规范要求，没有务实管用的条款规定，就不能很好地去解决区域内的具体问题。因此，在地方立法中，要善于拾漏补缺，努力在法规的特色上、效果上做文章。比如，兰州市人大常委会制定的《兰州市物业管理条例》，专门设立了业主代表大会和临时物业管理委员会制度，作为上位法业主大会制度的有效补充，较好地解决了因《中华人民共和国物权法》《物业管理条例》对于业主大会形成有效决议要求较高、实际操作困难的现实问题。再如，《兰州市南北两山绿化管理条例》，按照《中华人民共和国森林法》等上位法的规定，结合本地实际，不仅设置了对未按承包合同完成绿化或管护任务的承包者进行处罚的规定，还对相关禁止性行为设置了具体的处罚标准。
（三）严守权限范围，发挥探索性功能作用。立法是动态的实践过程。探索性是地方立法实践最为生动的体现。地方立法只有增强预见性、把握规律性、富于创造性，才能顺应时代发展、符合群众期盼。在地方立法实践中，要善于研究立法规律，总结积累经验，严格遵循立法法授权范围，注重经验立法、超前立法，才能更好地发挥立法对经济社会发展的引领和推动作用。比如，兰州市人大常委会先试先行制定的《兰州市公共场所控制吸烟条例》第九条、第十条分别划定了禁止吸烟与限制吸烟场所，法规的实施较好地维护了公众身体健康，有效提升了城市文明水平。再如，创制性制定的《兰州市养犬管理条例》，是在《兰州市城镇区域限制养犬规定》实施多年的基础上，总结经验成果，制定的制度规范，为强化城市养犬行为监管提供了强有力的法制保障。
新时代地方立法工作需要关注的几个问题
进入新时代，地方立法工作面临着任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大、节奏越来越快等新形势、新挑战。这就要求地方人大及其常委会深入研究和重点关注地方立法的关键问题。
一是地方立法的取向问题。对于制定实施性地方性法规，要根据需要和可能制定，深入研究论证，坚持有几条写几条，确保制定出的法规务实管用、具有很强的执行性和可操作性；对于制定自主性地方性法规，要高度重视，主动作为，用足用好地方人大在城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护三个方面的立法权限，不断增加其在地方立法中的比重，充分体现地方特色，有效解决地方性事务；对于制定先行性地方性法规，要采取慎重态度，在严格遵循立法权限、自觉维护法制统一的前提下，尽可能先制定相应的政策措施过渡，待政策执行一段时间后，在总结经验的基础上再进行立法。
二是地方立法的程序问题。要把充分发挥人大在立法中的主导作用作为关键，完善立法项目征集和论证制度，改变部门提什么人大就审什么的模式，由被动“等米下锅”转变为主动“点菜上桌”，紧紧围绕党委重大决策、围绕工作大局、围绕老百姓普遍关注的热点难点焦点问题，制定务实管用的地方性法规；建立人大相关专门委员会、常委会相关工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案的制度，有效规避带有明显保护主义色彩的部门、行业和地方的“办法”“措施”；建立健全立法听证制度、专家咨询论证制度以及公开征求意见制度，广泛听取人大代表和社会各方面利益群体的意见，使法规更好地体现人民的意志；健全备案审查制度，探索建立立法后评估制度，确保地方性法规和规章有效管用。
三是地方立法的质量问题。立良法是地方立法的永恒课题。要走精细化立法之路，发扬“工匠精神”，在选题上不选一般化项目、体例上不贪大求全、内容上不作重复性规定，坚持有几条写几条；要坚持问题导向立法，对需要通过地方立法调整的问题，抓住矛盾的实质，勇于在矛盾焦点上“砍一刀”，有的放矢地加以规范，有什么问题就规定什么问题，切实解决现实中存在的问题；要主动回应社会需求，及时把群众反映的现实生活迫切需要、立法条件比较成熟的法规纳入立法计划，在起草过程中及时征求社会各界的意见建议，广泛凝聚社会共识，力求“最大公约数”。
（作者系兰州市人大常委会党组书记、主任 张建平）
对新时代地方性法规定位的理解认识
（一）地方性法规的权限和分类。《中华人民共和国立法法》第七十三条规定，地方性法规规范调整的事项，主要包括三大领域：一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；三是在全国人大及其常委会专属立法权以外，中央尚未立法的事项。依据这一权限范围，地方立法可分为实施性立法、自主性立法和先行性立法三类。
（二）地方性法规的功能和作用。地方性法规的权限范围决定了其属性、特征以及功能和作用。从本质上分析，地方性法规具有与国家法律法规同样的国家意志性、行为规范性、法律强制性三大属性，也具有与国家法律法规同样的指引、教育、评价、预测和强制等作用。但地方性法规除具有法的共同特征、功能作用外，还有从属性、实施性、自主性、补充性、地方性、探索性等自身特性和配套细化、补充完善、先行首创等功能作用。
（三）地方性法规功能之间的关系。从地方性法规的合法性层面讲，自觉维护社会主义法制统一和法律尊严是地方性法规实施性、补充性、探索性功能发挥的前提；从地方性法规的合理性层面讲，坚持从实际出发，因地制宜解决地方特殊问题是地方性法规实施性、补充性、探索性功能体现的关键。同时，实施性功能更加凸显于实施性立法之中，细化和配套是其主要特征；补充性功能更加凸显于自主性立法之中，补充和完善是其主要特征；而探索性功能主要表现在先行性立法之中，其主要特征是首创和先行。
在实践中发挥地方性法规的功能作用
（一）紧扣务实管用，发挥实施性功能作用。实施性是一件合格的地方性法规的基本属性。制定出的地方性法规如果重复空泛现象严重，可执行性低、可操作性差，无法通过有效的措施推动上位法的一些原则性规定落地生根，那么这样空设无用的法规存在是没有任何意义的。地方性法规要有实施性、可行性，必须把务实管用作为根本。比如，兰州市人大常委会制定《兰州市实施大气污染防治法办法》过程中，根据国家对大气污染防治考核的要求，对控制并消减大气污染物的排放总量进行了强调和细化；为更好贯彻国家出台的机动车环保标志管理制度，第二十八条、第三十条都作出了相应的具体规定。这些具体、细化的规定，增强了条例的可执行性和可操作性，保证了制定出台的地方性法规能够立得住、行得通、真管用。
（二）凸显地方特色，发挥补充性功能作用。补充性是地方性法规有特色内涵的关键。如果制定出的地方性法规补充性不足，只是简单重复上位法的规定，没有结合本地实际作出鲜明的立法导向和规范要求，没有务实管用的条款规定，就不能很好地去解决区域内的具体问题。因此，在地方立法中，要善于拾漏补缺，努力在法规的特色上、效果上做文章。比如，兰州市人大常委会制定的《兰州市物业管理条例》，专门设立了业主代表大会和临时物业管理委员会制度，作为上位法业主大会制度的有效补充，较好地解决了因《中华人民共和国物权法》《物业管理条例》对于业主大会形成有效决议要求较高、实际操作困难的现实问题。再如，《兰州市南北两山绿化管理条例》，按照《中华人民共和国森林法》等上位法的规定，结合本地实际，不仅设置了对未按承包合同完成绿化或管护任务的承包者进行处罚的规定，还对相关禁止性行为设置了具体的处罚标准。
（三）严守权限范围，发挥探索性功能作用。立法是动态的实践过程。探索性是地方立法实践最为生动的体现。地方立法只有增强预见性、把握规律性、富于创造性，才能顺应时代发展、符合群众期盼。在地方立法实践中，要善于研究立法规律，总结积累经验，严格遵循立法法授权范围，注重经验立法、超前立法，才能更好地发挥立法对经济社会发展的引领和推动作用。比如，兰州市人大常委会先试先行制定的《兰州市公共场所控制吸烟条例》第九条、第十条分别划定了禁止吸烟与限制吸烟场所，法规的实施较好地维护了公众身体健康，有效提升了城市文明水平。再如，创制性制定的《兰州市养犬管理条例》，是在《兰州市城镇区域限制养犬规定》实施多年的基础上，总结经验成果，制定的制度规范，为强化城市养犬行为监管提供了强有力的法制保障。
新时代地方立法工作需要关注的几个问题
进入新时代，地方立法工作面临着任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大、节奏越来越快等新形势、新挑战。这就要求地方人大及其常委会深入研究和重点关注地方立法的关键问题。
一是地方立法的取向问题。对于制定实施性地方性法规，要根据需要和可能制定，深入研究论证，坚持有几条写几条，确保制定出的法规务实管用、具有很强的执行性和可操作性；对于制定自主性地方性法规，要高度重视，主动作为，用足用好地方人大在城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护三个方面的立法权限，不断增加其在地方立法中的比重，充分体现地方特色，有效解决地方性事务；对于制定先行性地方性法规，要采取慎重态度，在严格遵循立法权限、自觉维护法制统一的前提下，尽可能先制定相应的政策措施过渡，待政策执行一段时间后，在总结经验的基础上再进行立法。
二是地方立法的程序问题。要把充分发挥人大在立法中的主导作用作为关键，完善立法项目征集和论证制度，改变部门提什么人大就审什么的模式，由被动“等米下锅”转变为主动“点菜上桌”，紧紧围绕党委重大决策、围绕工作大局、围绕老百姓普遍关注的热点难点焦点问题，制定务实管用的地方性法规；建立人大相关专门委员会、常委会相关工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案的制度，有效规避带有明显保护主义色彩的部门、行业和地方的“办法”“措施”；建立健全立法听证制度、专家咨询论证制度以及公开征求意见制度，广泛听取人大代表和社会各方面利益群体的意见，使法规更好地体现人民的意志；健全备案审查制度，探索建立立法后评估制度，确保地方性法规和规章有效管用。
三是地方立法的质量问题。立良法是地方立法的永恒课题。要走精细化立法之路，发扬“工匠精神”，在选题上不选一般化项目、体例上不贪大求全、内容上不作重复性规定，坚持有几条写几条；要坚持问题导向立法，对需要通过地方立法调整的问题，抓住矛盾的实质，勇于在矛盾焦点上“砍一刀”，有的放矢地加以规范，有什么问题就规定什么问题，切实解决现实中存在的问题；要主动回应社会需求，及时把群众反映的现实生活迫切需要、立法条件比较成熟的法规纳入立法计划，在起草过程中及时征求社会各界的意见建议，广泛凝聚社会共识，力求“最大公约数”。
（作者系兰州市人大常委会党组书记、主任 张建平）